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危害生态风险增大应将碳捕获和封存管理纳入法律系统
苏州大学王健法学院 焦艳鹏 / 时间：2013-05-27 10:32:54
据中国社会科学网2013年5月22日讯 碳泄漏将造成人身、财产等传统法益的侵害或侵害威胁，并有可能造成生态系统的危机，因此其法益侵害性与威胁性是存在的。我国现有法律机制对上述风险的规制与防范显然是不够的。
碳捕获和封存（Carbon Capture and Storage，CCS）是近年来在气候变化应对领域出现的新兴技术。它主要通过吸收、吸附、低温或膜系统等现已较为成熟的工艺对废气中的二氧化碳进行捕获，并将之液化压缩后输送到地下深处长期或永久性封存。CCS技术主要分为两个环节：捕获与封存。若实行异地封存，则还存在长距离运输的问题。
CCS是应对气候变化的关键技术
作为应对气候变化的核心国际条约，《联合国气候变化框架公约》将人类应对气候变化的措施区分为减缓措施与适应措施。减缓气候变化对人类生产、生活影响的措施主要在于降低大气中的二氧化碳浓度。作为减缓气候变化的关键技术，CCS技术已逐步从理论模型进入应用阶段。资料显示，西方多国已经具备较成熟的CCS技术，并开始了较大规模试用与商业化应用的准备。2009年10月13日，在伦敦举行的第三届碳封存领导人论坛部长级会议上，与会的多国部长呼吁应重视发展及商业化利用CCS技术以应对气候变化。目前，美国、加拿大、澳大利亚、荷兰、挪威、日本等已相继出台了与CCS相关的法律规定。欧盟在2008年发布《CCS指南》，建立了二氧化碳地质储存的法律框架。国际能源署也于2010年11月发布了最新的CCS法律法规示范法。
《中国应对气候变化报告2010》指出，中国已积极进行CCS技术的研发应用，并已制定碳捕获与封存利用技术（CCUS）发展路线图，筹建CCUS 产业技术创新联盟。《中国应对气候变化的政策与行动2012年度报告》显示，中国已开始海洋生物固碳监测试点和海底碳封存技术研究试验，科技部已启动30万吨煤制油工程高浓度二氧化碳捕获与地质封存技术开发及示范、高炉炼铁二氧化碳减排与利用关键技术开发和3.5万千瓦富氧燃烧碳捕获关键技术、装备研发及工程示范等项目，并部署大规模燃煤电厂烟气二氧化碳捕获、驱油和封存技术开发及应用等示范项目。
应对CCS技术风险转化后的法律命题
2006年联合国政府间气候变化专门委员会制定的“二氧化碳地质封存风险评估与管理框架”及同年编制的专项指南认为，只要选择合适的封存地点、设计管理得当，二氧化碳可以安全储存长达数百万年。然而“合适的封存地点、设计管理得当”等毕竟是碳安全的重要前提，CCS技术所面临的诸种风险需引起人们的警醒，并对其做好技术防范与制度监管。
CCS的最大技术风险在于碳泄漏。就目前的封存技术而言，主要有地质封存与海洋封存两类。无论是哪类封存，其安全性都将是上述技术的关键。目前，上述碳泄漏可能存在两类情形：第一，封存在陆地地质中的二氧化碳的小规模泄漏。第二，大规模的封存碳发生泄漏事故。考虑到全球未来二氧化碳封存的规模可能在亿吨级，如果封存在地质构造中的二氧化碳泄漏到大气中，可能会引发气候短时期内的显著变化，而这种急剧变化可能是人类所无法应对的。此外，若封存在地质构造中的二氧化碳泄漏到其他地质构造中，还可能对生态系统和地下水系统造成潜在影响。
碳泄漏将造成人身、财产等传统法益的侵害或侵害威胁，并有可能造成生态系统的危机，因此其法益侵害性与威胁性是存在的。我国现有法律机制对上述风险的规制与防范显然是不够的，因此CCS的技术风险转化为法律命题后，即为如何通过基于法律的制度管控降低CCS技术事故的发生概率以及事故发生情形下相关主体的责任认定与承担。
将CCS技术风险纳入环境影响评价
对于环境的影响而言，碳泄漏与核泄漏并无本质差异。现有法律已建立起针对放射性物质泄漏风险的严格管控，但对碳泄漏的规制还处于空白阶段。规制CCS的技术风险，应当从以下几个方面进行。
第一，将CCS技术风险纳入环境影响评价。CCS技术的应用将通过相应的工程技术得到实现。基于CCS存在的技术风险，CCS项目理应纳入环境影响评价制度的管控。《环境影响评价法》规定，建设单位应当对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，形成环境影响评价文件后由国务院规定的有审批权的环境行政主管部门审批方可开工建设。目前国内开工的CCS项目还为数不多，且多为示范项目，但笔者认为，即便是示范项目，其仍属于建设项目，应纳入环境影响评价范畴，在一定意义上示范项目的技术风险更大，更应纳入环境影响评价体系，主动接受政府审批与管控。
第二，构建基于预防的CCS设施安全管理机制。CCS的最大技术风险来源于碳泄漏，与核泄漏一样，碳泄漏的风险也可以通过技术与管理等全系统、全过程的运行机制加以预防。应对碳设施的建设与运行进行严格管理。和核设施一样，对碳设施的选址，应当进行科学论证，并按照相关规定办理审批手续，建设碳设施前必须获得选址批准文件。在办理碳设施选址手续前，建设单位应当编制环境影响报告书，报国务院环境保护行政主管部门审查批准，未经批准，建设项目主管部门不得为其办理其他批准文件。碳设施尤其是碳封存设施应实行单独专门管理，并建立风险监测体系，进行全时段的实时监控。国家还应建立碳事故应急制度或将碳事故纳入国家环境应急管理体系，由相关部门做好碳泄漏的应急管理工作。
第三，将CCS管理纳入应对气候变化法律系统。二氧化碳并非《大气污染防治法》中规定的大气污染物，对于二氧化碳的管控主要是基于气候变化的应对，而非传统的大气污染防治。中国正在研究制定应对气候变化的全国性法律，笔者认为，在上述法律中应建立对CCS设施的专门管理制度，明确管理机关及管理权限。由于CCS设施尤其是封存设施属于对生态环境具有较大风险的设施，因此国家环境行政主管部门应着手制定针对CCS设施的建设与运行管理办法，将CCS设施纳入需重点监管的环境保护设施。由于传统模式下的污染设施往往从属于工业项目，而CCS设施尤其是封存设施在本质上是基于环境公益的公共设施，因此政府环境主管部门应对其加强监控，维护公众的环境安全。
我们相信，在应对全球气候变化过程中，CCS必将发挥重大作用。然而，种种环境灾难的历史一次次地告诉我们：先进的技术依赖于先进的管理，而先进的管理有赖于完善制度的构建及有效施行。客观评估CCS存在的技术风险，对CCS项目进行专门环境影响评价，基于预防碳泄漏事故建立相应的安全管理机制，并将CCS纳入应对气候变化的法律系统，是有效预防其风险的应有之路。
（本文系国家社科基金项目（11CFX032）阶段性成果）
碳捕获和封存（Carbon Capture and Storage，CCS）是近年来在气候变化应对领域出现的新兴技术。它主要通过吸收、吸附、低温或膜系统等现已较为成熟的工艺对废气中的二氧化碳进行捕获，并将之液化压缩后输送到地下深处长期或永久性封存。CCS技术主要分为两个环节：捕获与封存。若实行异地封存，则还存在长距离运输的问题。
CCS是应对气候变化的关键技术
作为应对气候变化的核心国际条约，《联合国气候变化框架公约》将人类应对气候变化的措施区分为减缓措施与适应措施。减缓气候变化对人类生产、生活影响的措施主要在于降低大气中的二氧化碳浓度。作为减缓气候变化的关键技术，CCS技术已逐步从理论模型进入应用阶段。资料显示，西方多国已经具备较成熟的CCS技术，并开始了较大规模试用与商业化应用的准备。2009年10月13日，在伦敦举行的第三届碳封存领导人论坛部长级会议上，与会的多国部长呼吁应重视发展及商业化利用CCS技术以应对气候变化。目前，美国、加拿大、澳大利亚、荷兰、挪威、日本等已相继出台了与CCS相关的法律规定。欧盟在2008年发布《CCS指南》，建立了二氧化碳地质储存的法律框架。国际能源署也于2010年11月发布了最新的CCS法律法规示范法。
《中国应对气候变化报告2010》指出，中国已积极进行CCS技术的研发应用，并已制定碳捕获与封存利用技术（CCUS）发展路线图，筹建CCUS 产业技术创新联盟。《中国应对气候变化的政策与行动2012年度报告》显示，中国已开始海洋生物固碳监测试点和海底碳封存技术研究试验，科技部已启动30万吨煤制油工程高浓度二氧化碳捕获与地质封存技术开发及示范、高炉炼铁二氧化碳减排与利用关键技术开发和3.5万千瓦富氧燃烧碳捕获关键技术、装备研发及工程示范等项目，并部署大规模燃煤电厂烟气二氧化碳捕获、驱油和封存技术开发及应用等示范项目。
应对CCS技术风险转化后的法律命题
2006年联合国政府间气候变化专门委员会制定的“二氧化碳地质封存风险评估与管理框架”及同年编制的专项指南认为，只要选择合适的封存地点、设计管理得当，二氧化碳可以安全储存长达数百万年。然而“合适的封存地点、设计管理得当”等毕竟是碳安全的重要前提，CCS技术所面临的诸种风险需引起人们的警醒，并对其做好技术防范与制度监管。
CCS的最大技术风险在于碳泄漏。就目前的封存技术而言，主要有地质封存与海洋封存两类。无论是哪类封存，其安全性都将是上述技术的关键。目前，上述碳泄漏可能存在两类情形：第一，封存在陆地地质中的二氧化碳的小规模泄漏。第二，大规模的封存碳发生泄漏事故。考虑到全球未来二氧化碳封存的规模可能在亿吨级，如果封存在地质构造中的二氧化碳泄漏到大气中，可能会引发气候短时期内的显著变化，而这种急剧变化可能是人类所无法应对的。此外，若封存在地质构造中的二氧化碳泄漏到其他地质构造中，还可能对生态系统和地下水系统造成潜在影响。
碳泄漏将造成人身、财产等传统法益的侵害或侵害威胁，并有可能造成生态系统的危机，因此其法益侵害性与威胁性是存在的。我国现有法律机制对上述风险的规制与防范显然是不够的，因此CCS的技术风险转化为法律命题后，即为如何通过基于法律的制度管控降低CCS技术事故的发生概率以及事故发生情形下相关主体的责任认定与承担。
将CCS技术风险纳入环境影响评价
对于环境的影响而言，碳泄漏与核泄漏并无本质差异。现有法律已建立起针对放射性物质泄漏风险的严格管控，但对碳泄漏的规制还处于空白阶段。规制CCS的技术风险，应当从以下几个方面进行。
第一，将CCS技术风险纳入环境影响评价。CCS技术的应用将通过相应的工程技术得到实现。基于CCS存在的技术风险，CCS项目理应纳入环境影响评价制度的管控。《环境影响评价法》规定，建设单位应当对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，形成环境影响评价文件后由国务院规定的有审批权的环境行政主管部门审批方可开工建设。目前国内开工的CCS项目还为数不多，且多为示范项目，但笔者认为，即便是示范项目，其仍属于建设项目，应纳入环境影响评价范畴，在一定意义上示范项目的技术风险更大，更应纳入环境影响评价体系，主动接受政府审批与管控。
第二，构建基于预防的CCS设施安全管理机制。CCS的最大技术风险来源于碳泄漏，与核泄漏一样，碳泄漏的风险也可以通过技术与管理等全系统、全过程的运行机制加以预防。应对碳设施的建设与运行进行严格管理。和核设施一样，对碳设施的选址，应当进行科学论证，并按照相关规定办理审批手续，建设碳设施前必须获得选址批准文件。在办理碳设施选址手续前，建设单位应当编制环境影响报告书，报国务院环境保护行政主管部门审查批准，未经批准，建设项目主管部门不得为其办理其他批准文件。碳设施尤其是碳封存设施应实行单独专门管理，并建立风险监测体系，进行全时段的实时监控。国家还应建立碳事故应急制度或将碳事故纳入国家环境应急管理体系，由相关部门做好碳泄漏的应急管理工作。
第三，将CCS管理纳入应对气候变化法律系统。二氧化碳并非《大气污染防治法》中规定的大气污染物，对于二氧化碳的管控主要是基于气候变化的应对，而非传统的大气污染防治。中国正在研究制定应对气候变化的全国性法律，笔者认为，在上述法律中应建立对CCS设施的专门管理制度，明确管理机关及管理权限。由于CCS设施尤其是封存设施属于对生态环境具有较大风险的设施，因此国家环境行政主管部门应着手制定针对CCS设施的建设与运行管理办法，将CCS设施纳入需重点监管的环境保护设施。由于传统模式下的污染设施往往从属于工业项目，而CCS设施尤其是封存设施在本质上是基于环境公益的公共设施，因此政府环境主管部门应对其加强监控，维护公众的环境安全。
我们相信，在应对全球气候变化过程中，CCS必将发挥重大作用。然而，种种环境灾难的历史一次次地告诉我们：先进的技术依赖于先进的管理，而先进的管理有赖于完善制度的构建及有效施行。客观评估CCS存在的技术风险，对CCS项目进行专门环境影响评价，基于预防碳泄漏事故建立相应的安全管理机制，并将CCS纳入应对气候变化的法律系统，是有效预防其风险的应有之路。
（本文系国家社科基金项目（11CFX032）阶段性成果）
